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从国家政策变化初探我国工程勘察设计行业双准入制度变革趋势


版权声明:本文刊登于《中国勘察设计》杂志2018年09期,版权为《中国勘察设计》杂志社所有,欢迎转载,转载请注明作者及出处。




从国家政策变化初探我国工程勘察设计行业

双准入制度变革趋势

■ 中国勘察设计协会副秘书长  陈建平


自1980年以来,我国政府在工程勘察设计领域已建立起了一套企业资质管理与个人执业注册资格管理相结合的“双准入”制度。

从2004年7月1日《行政许可法》实施以来,建筑市场的“企业准入”制度管理日臻强化、制度化,但“个人执业注册”准入制

度相对弱化。 


去年2月,国务院办公厅下发了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发[2017]19号),在工程建设领域引起了广泛关注。

19号文件提出了4个方面的关键词:简化企业资质类别和等级;加快信用体系工程担保制度;强化个人执业资格,建立个人执业保险;

发展个人执业机构。可以预测,淡化企业资质,强化个人执业注册资格,减少行政审批事项,加强事中事后监管,已成为今后国家对

工程建设领域市场准入管理的重要理念。


本文试针对我国现行双准入制度的概况及变革趋势、对企业发展的影响、对行业协会的启示等问题进行分析。


我国现行双准入制度概况

我国现行的工程勘察设计市场“双准入”制度是政府主导型的制度,包括两个管理体系、三套准入制度、四种注册类型、五类分级标准。

其中,两个管理体系,指法律法规体系和准入标准体系;三套准入制度,包括工程勘察企业准入制度、工程设计企业准入制度、个人执业

注册准入制度;四种个人执业注册类型,包括设计领域的建筑师、注册工程师、注册造价师和注册建造师;五类分级标准,包括勘察资质

标准、设计综合资质标准、设计行业资质标准、设计专业资质标准和设计专项资质标准。目前,准入制度的主要法律依据为《建筑法》和

《建设工程勘察设计管理条例》两部法律法规,这两部法律法规都明确规定,企业经资质审查合格,取得相应等级的资质证书后,方可在

其资质等级许可的范围内从事建筑活动。对个人来说,国家对从事建设工程勘察、设计活动的专业技术人员,实行执业资格注册管理制度。


我国的准入制度是伴随着1979年勘察设计单位体制改革产生的,分为初期、中期、近期3个主要发展阶段。


第一,初期阶段,1979年~1988年,市场准入在当时称为登记、资格认证,面向国内企业和外企。

第二,中期阶段,1988年~2004年,这是市场准入制度形成的重要时期。


自1991年起,境内勘察设计企业实行“二证一照”制度,即工程勘察单位需持有《工程勘察证书》和《工程勘察收费资格证书》;1992年7月,

国家正式颁布了一套全国统一的《工程勘察、设计资格分级标准》,那时勘察设计标准共分为31个行业,勘察为其中1个行业,设计分30个行业,不分专业;1997年、2000年以法律形式确立了市场准入制度;到2000年,设计合并为21个行业,设立了行业、专业、专项3大类,各个行业标准涉及170种行业类型;2004年7月,《行政许可法》颁布,对企业依法进行市场准入管理。


对于外企,从1992年起国家部分开放设计市场,到2006年12月后中国市场全面对外企开放,其间历时14年。2002年,中国政府允许外国投资者在中国境内设置独资企业、合营企业、合资企业,但必须取得《外商投资企业批准证书》《企业法人的营业执照》及按中国标准获得的《设计资质证书》。

直到2006年中国“入世”5年过渡期结束,中国设计市场全面对外开放。


第三,近期阶段,2004年~2017年。2007年,原建设部颁布了《工程设计资质标准》(2007修订版),企业资质设立了行业资质、综合资质、专业资质、专项资质4个类别。同时,文件规定,从2007年9月起,乙级资质审批权力下放。对于个人准入制度来说,分为注册建筑师、注册工程师、注册景观设计师3大类。2002年~2011年,注册工程师制度启动了12个专业注册工程师制度,其中岩土、公用设备、电气、化工4个专业已经注册,

并在2001年发布了《勘察设计注册工程师制度总体框架及实施规划》,制定了管理体制、专业划分、实施计划等主要战略;2002年发布了《注册土木工程师(岩土)执业资格制度暂行规定》;2005年发布了《勘察设计注册工程师管理规定》。在注册工程师总体框架里,将工程设计的注册资格为3大类,即注册工程师、注册建筑师、注册景观设计师,其中注册工程师分了18个专业。2001年制定的总体规划目标是,到2010年全面实行18个专业的勘察设计注册工程师执业注册制度。目前,总体规划实施情况如下:岩土、公用设备、电气、化工已经注册,但公用设备、电气、化工3个专业未执业签字。注册岩土工程师制度自2002年开始实行,勘察设计注册工程师管理规定于2005年出台,应该说总体框架发布至今已经17年了,履行执业签字的专业有3个:建筑、结构、岩土,仅占18个专业的16%。个人执业制度建设严重滞后,远远没有达到总体规划的目标。


目前,我国实行的是勘察设计企业、个人二种准入制度融合的双控制度。这项制度起步于1999年1月,注册建筑、结构与企业资质挂钩;初步落实是在2001年1月,注册建筑、结构、岩土与企业资质标准挂钩;真正全部实行双准入制度形式是在2007年3月,注册建筑师、18个专业的注册工程师全部与市场企业资质接轨。至此,我国全面形成了工程勘察设计市场“双准入”制度。



勘察设计市场“双准入”制度变革趋势

可以预计,今后5年~10年,“双准入”制度将会逐渐分为两种类型:政府主导的市场资质准入型;行业组织主导的行业准入型。笔者针对上述两种类型的准入制度变革趋势作一分析。


政府主导的市场资质准入型制度

1.两部主要上位法不会发生根本性变革,估计两项准入制度也不会取消,管理重心将发生转移

自2003年起,《建筑法》几经试图修改,修改的核心是法律的适用范围和名称,但没有涉及准入制度的改动。


2.工程设计企业资质类型数量由多变少,等级暂不会取消


2013年起,政府相关主管部门开始对《工程设计资质标准》2007版进行修改,保留21个行业,对专业资质标准个数进行减量合并,计划从156项减到90项左右。各专业资质总人数不增加,减少注册人员配备数量。保留甲乙两个主流级别。简化专业资质如果实现,设计资质标准序列将是:综合标准、21个行业标准、88个专业标准、2个专项资标准。专业资质可减少43%,专项资质可减少75%。


3.资质审批模式逐步向“宽准入、严监管、强服务”转变

从目前看,国家为了提高建设工程企业资质行政审批效率,完善建筑市场监管体系,政府主管部门正在探索推行“互联网+政务服务”模式。

探索建立“诚信规范、审批高效、监管完善”的告知承诺资质审批新模式。自2018年1月1日起,对施工领域建筑业企业资质管理,北京市、

上海市和浙江省已经率先作为试点单位实行了告知承诺资质审批的新模式。


可以推测,在不久的将来新的资质标准发布以后,勘察设计领域资质管理也将实行告知承诺审批。即逐步实行由政府部门一次性告知其审批

条件(资质标准),由企业以书面形式承诺符合审批条件,政府部门根据企业承诺作出行政审批决定的制度。目前,在工程咨询领域已经对

企业实行了“资信评价”,由政府主管部门授权相关协会颁发“资信评价”等级证书。


4.研究注册工程师框架中专业的调整或合并问题,启动制度的速度由慢变快

政府部门将加快研究军工、造船、航天航空、农业、核工业、海洋、材料7个专业制度的再确认问题;成立军工等7个专业委员会,加快制订

发布《军工等7个专业注册工程师制度暂行规定》,完成考核认定;加快启动土木(水利水电、港口与航道、公路)、环保4个专业的执业注册工作;加快实施采矿/矿物加工、机械、冶金、石油/天然气4个专业的执业资格的考试。


5.除结构、岩土专业外,其他专业注册工程师执业规定将从无到有,个人执业管理更加严格

目前,个人执业管理具有重考试、重注册、轻执业的特点。可以预计,《电气、公用设备、化工、土木(水利水电、港口与航道、公路)、

环保执业规定》将加快发布,《注册采矿/矿物加工、机械、冶金、石油/天然气工程师执业规定》将加快起草起草制订,并明确注册师的执

岗位定位、签字范围,依据执业规定加强注册后的市场执业行为的综合监管。


6.将研究放宽承揽业务范围的限制条件(信用良好、具有相关专业技术能力、能够提供给足额担保)


可以预测,未来很可能以近3年政府网站公布的企业不良行为记录为基本判定条件,以工程建设领域行业组织、第三方专业机构、金融机构信

用评价等级为专业判定条件。


相关专业技术能力条件,以具有工学学历专业和相应从业专业背景的人员为技术能力选择条件。例如,在原有专业配备的基础上,只要同时具

有采矿工程、化学工程与工艺、冶金工程等相对应的专业人员,就可在非煤矿山、冶金行业开展资质业务,利用现有的专业人员就可以拓展它

的承接任务。足额担保条件,在法律规定的担保方式内,工程勘察设计企业可以选择抵押、质押两种方式,以体现足额担保。


企业的信用制度建设应该以政府为主进行,国务院再次强调配套制度,凸显体系“落地”的重要性。作为配套制度应包括两个方面:企业、个人。

企业信用体系制度应包括以下5个方面:企业信用体系的目标;企业诚信自律公约制度;企业信用体系组织机构;企业信用评价标准;企业信用信息系统建设制度。


7.工程担保制度将作为建筑行业的重要制度

目前,工程担保制度已经成为一种国际惯例。在施工领域应用最多的工程担保主要有4种:投标保证担保、履约保证担保、预付款保证担保、

业主支付保证担保。在设计领域,预计政府将加快制定符合设计特点的工程担保规定,并明确政府在其中的定位、主流品种、浮动担保金和

费率、担保来源的主流渠道(专业化的保证担保公司,或是国有商业、民营银行)等重要内容。


8.贯彻“放管服”改革精神,加强事中事后监管已采取的措施

目前,政府主管部门针对勘察设计市场准入管理已采取一系列措施,以贯彻“放管服”改革精神,加强事中事后监管。


第一,放。2015年,住建部发布《住房城乡建设部办公厅关于工程勘察设计资质实行网上申报和审批的通知》,文件指出,从2016年1月1日起,

勘察设计企业申请资质实行网上申报,申报材料一律实行电子化,企业不需要再报纸质材料,减轻申报负担,目前已经在线运行这项制度了。


第二,管。凡首次申请、升级、增项,除了继续考核注册建筑师、结构师、岩土工程师、造价师以外,从 2011年4月1日起,增加考核企业注

公用设备、电气、化工工程师注册执业资格和专业。2016年,《住房城乡建设部关于建设工程企业资质管理资产考核有关问题的通知》发布,规定自2016年6月16日起,将标准中“注册资本”改为“净资产”;申请勘察设计资质需按资质标准考核企业前一年度或当期合法的财务报表中净资产指标。2017年,《住房城乡建设部办公厅关于进一步推进勘察设计资质资格电子化管理工作的通知》发布,规定从2018年1月1日起,申勘察设计企业资质时,所报注册人员需要提供1个月的社保证明;从2018年1月1日起,申请建筑、市政行业及其相应专业(人防除外)工程设计甲级资质的企业,未进入全国建筑市场公共服务平台的企业、个人业绩按无效处理。此外,对资质标准要求提供的社保证明材料等也进行了明确。


第三,服。针对企业改制分立过程的管理,2014年,住建部发布《关于建设工程企业发生重组、合并、分立等情况资质核定有关问题的通知》,对发生重组、合并、分立后涉及资质重新核定的,符合7种条件之一的可以实行简化办理程序,方便服务企业。例如,企业合并(吸收合并及新设合并),被吸收企业或原企业短期内无法办理工商注销登记的,在提出资质注销申请后,合并后企业可取得有效期1年的资质证书。1年内完成工商注销登记的,换发有效期5年的资质证书;1年后没申请的,证书作废,按有关规定重新核定。


9.有序发展个人执业事务所

我国建筑事务所起源于1995年,形成于2000年,以颁发《建筑工程事务所管理办法》和《建筑工程专业设计事务所资质标准》为标志,实行名额分配制度,170个资质指标。20多年来,这种符合国际惯例的个人开业的模式始终没有成为我国建筑设计企业的主流模式。目前制度只允许建筑、结构、水暖电专业注册人员个人开业。能否允许其他专业注册工程师个人开业,如工业领域工艺专业注册人员设立工艺专业设计事务所,是一项需要研究的课题。当注册人员个人开业制度在我国形成主流制度时,取消企业准入制度将是不可避免的。但目前个人执业资格制度还没有形成气候,所以企业准入制度还是占主导地位。


行业组织主导的行业准入型

在行业组织主导的行业准入型方面,今后会逐步形成依靠市场的力量,推动以企业信用、个人信用、工程担保、个人责任保险作为主要内容的

行业准入制度。主要包括以下4个方面: 


第一,以企业信用标识为标志的行业信用准入制度。向不同行业业主提供企业诚信程度,向不同行业业主提供企业诚信程度,在社会选择设计

服务商时,为其提供规避诚信风险的依据。

第二,以个人信用失信惩戒的行业清出制度。一方面是法律法规,主要是个人失信惩戒制度;另一方面是职业道德、操守方面的。

第三,以职业责任险为险种的行业个人执业保险制度。这种保险适用于各种专业技术工作的单位,如从事工程勘察设计的企业、专业设计事务所。

第四,以提供工程担保为主要内容的行业准入制度。行业组织将扮演工程担保政策的制定者,工程保证主流品种的推荐者,工程担保浮动担保金和费率制定的主持者,担保来源主流渠道的指定者等角度。行业协会在这方面应该发挥重要作用。




对企业发展的影响

企业准入制度和企业资质标准种类设置,是企业如何发展的重要指挥棒。双准入制度的变革,将对企业发展产生巨大的影响。

影响一:市场准入规则方面

我国的市场准入制度、市场准入规则分析,是以政府颁发的《行政许可证书》为前置条件,政府用《行政许可证书》为企业技术能力、服务水平、质量水平给企业背书,为企业提供足额担保,同时也为企业承担担保责任和风险。


例如前面讲到的156个专业资质,压缩合并为88个专业资质,虽然设计类型、注册人数减少了,由于一次性须的考核人员的专业种类、数量、业绩增加了,企业在申请、日常维护资质时难度加大了,一旦获得许可,好处是在同一行业内,用一个资质承担业务的范围相对扩大了,减少了申请资质的数量。即一证一用变“一证多用”。注册人数减少了,挂靠现象会减少。企业在申请资质时对注册人员需求减少了,企业的招聘专业人才、注册人才储备、人才培养战略也随之调整。


影响二:市场竞争规则方面

一证一用变一证多用后,增加了可承担工程设计类型的种类,有一证多用资质的企业会加入到新增工程设计类型的竞争,再加上目前已有的77家综合设计资质的设计院、约近500多家全部持有设计行业甲级资质的施工企业都有可能参与竞争。


影响三:市场交易规则方面

随着竞争地加剧,乱象丛生不可避免,特别是在取消原国家《工程设计取费标准》后,市场交易规则底线彻底失守。企业市场交易成本将随着竞争剧烈程度上升,包括项目前期跟踪成本、前期工作编制成本(免费)等都要提前支付,如果没中标,成本全由企业承担。


影响四:检验企业诚信文化建设

勘察设计企业申请资质实行网上申报后,政府部门依托建筑市场监管公共服务平台,采用大数据技术,对企业申报活动中的各种数据真实性进行比分析,如企业人员及个人业绩、注册人员、企业业绩等,分析的过程即是监管的过程。


一旦在勘察设计领域实行告知承诺审批制度,对企业诚信文化建设将是个检验,失信的后果很严重,并且由企业自己承担    所有这些影响最终都会导致企业发展战略发生改变,企业为应对市场准入制度管理的变革,不得不重新在生产经营组织方式上进行重新选择,是选择专业设计事务所、专业设计公司还是工程公司,每个企业都需要根据目前准入制度的变化给自己重新定位,特别是今后5年~10年,是我国经济发展过程中突破中等收入陷阱的关键期,也是我国全面深化改革,创新发展的关键期,政府管理思路的改变,必将会推动企业资质管理逐步淡化,市场准入规则的改变将对企业重新洗牌,每个企业都要对此高度关注。


给行业协会的启示

推行信用管理,大有用武之地。按照住建部多年来信用体系建设的总体部署,时至今日,外部环境已经基本具备。行业协会可在开展专业领域诚信评价工作的基础上,大力开展以下主要工作:参与信用体系制度的建设;建立行业内部监督和协调机制;开展建筑市场信用体系制度专题研究;组织有关交流研讨和业务培训;发布中国勘察设计协会发布勘察设计行业信用评价指导意见和评价办法。


要主动介入工程担保制度建设工作,发挥行业协会的主流作用。建议中国勘察设计协会成立“中国勘察设计协会工程担保专业专家委员会”,为建立和推行工程担保制度,建立良好的、规范的工程担保市场,发挥积极的促进作用。


抓紧发布行业《工程勘察设计技术咨询取费定额》,主要包括建筑工程、市政工程、勘察工程。



结语

本次论坛的主题是“新时代·新思路·新作为”,围绕这个主题,畅想一下10年后,我国新的工程勘察设计市场准入制度顶层框架和主要内容或许是这样的:


个人执业资格制度:直接向专业机构申请注册,注册后用人单位自主选择或自主开业。个人职业资格制度的本质是允许个人开业,所以才有个人职业资格制度约束它,这是个人职业资格制度建立的本质。注册人员直接向专业机构申请注册,专业机构负责向社会推荐合格注册人员,以法律法规授权为依据,委以全国性的专业领域社团组织全权发布专业注册工程师执业导则,明确注册人员的责权利,并严格按专业工程划分实施签字制度。规范个人执业行为,对失信行为进行惩戒,直至暂停执业,终身停止执业。


企业执照制度:企业《执照》不与个人注册资格、企业勘察设计成果质量挂钩,重在对企业人员从事工程勘察、专业工程设计能力的考核。如果一个资质证书跟质量挂钩的话,政府的责任就太大了。需要修改法律法规、规范性文件,设定企业《工程勘察、工程设计执照》制度和考核条件,重新划分各级政府管理事权。考核条件是什么?第一,企业执照不设级别;第二,设计执照不分行业,按照工程自然属性分为22类专业工程,包括勘察工程、建筑工程、道路工程、轨道工程、桥涵工程、隧道工程、水工工程、矿山工程、架线与管沟工程、机械设备工程、静设备与工艺金属结构工程、电气工程、自动化控制仪表工程、建筑智能化工程、管道工程、消防工程、净化工程、通风与空调工程、设备及管道防腐蚀与绝热工程、工业炉工程、电子与通信及广电工程;第三,人员资历;基本上是从事10年设计经历,有22类工程的3项业绩;第四,取消企业注册资本、技术装备考核条件。工程勘察、工程设计成果,由注册人员按行业执业规定履行签字义务,承担相应法律责任。



10年后,企业将凭借政府的《执照》进入市场,凭借行业工程担保、诚信程度标识、注册执业人员资格及个人职业保险、企业及个人业绩承揽工程设计业务。“淡化企业资质,强化个人执业注册资格,减少行政审批事项,加强事中事后监管”,需要全行业形成共识,更需要业内同行共同努力!




(本文根据陈建平在2018(第二届)中国勘察设计行业创新发展高峰论坛上的演讲录音整理)    


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